Zones inondables : le PPRI suffit-il vraiment ?

Près de 18 millions de Français vivent dans une zone exposée au risque d'inondation par débordement de cours d'eau, soit 26,5 % de la population selon le bilan environnemental 2025 du SDES. Et le chiffre le plus dérangeant n'est pas celui-là. C'est l'autre : 64 % des habitants des communes concernées n'ont pas conscience d'être exposés à ce risque, d'après une enquête du SDES menée en 2022.

Voilà le vrai sujet de cet article. Pas la montée des eaux en général, pas le climat dans l'absolu. Une seule question, creusée à fond : l'outil censé nous protéger en zone inondable, le PPRI, fait-il le travail ? Parce que sur le papier, la France est largement couverte. Près de 10 900 communes disposent d'un plan de prévention des risques inondation, et plus de 12 500 communes d'un plan de prévention des risques naturels au sens large, selon Georisques. Sur le terrain, c'est plus compliqué.

Le plan de prévention des risques inondation est une servitude d'utilité publique. Dans les faits, il découpe le territoire communal en zones selon le niveau d'aléa, et il dit ce qu'on a le droit d'y construire. C'est un document d'urbanisme opposable : il s'impose au PLU de la commune.

Le découpage repose sur deux couleurs principales. La zone rouge correspond aux secteurs à fort aléa : la construction y est tout simplement interdite, d'après le Cerema. La zone bleue autorise la construction sous conditions, avec par exemple une surélévation du premier plancher habitable de 0,5 à 1,5 mètre minimum au-dessus de la cote de référence.

Ça paraît carré. Une zone où l'eau monte fort, on ne construit pas. Une zone où elle monte un peu, on construit en hauteur. Le problème, c'est que ce raisonnement repose sur une carte de l'aléa, et qu'une carte fige une réalité qui, elle, bouge.

Je vais être direct, parce que c'est le cœur du sujet. Avoir un PPRI ne veut pas dire qu'on a arrêté de bâtir en zone inondable. La couverture réglementaire a explosé sur deux décennies : la part des communes exposées couvertes par un PPRI est passée de 13 % en 1999 à 61 % en 2007, selon la Banque des Territoires. Et pendant cette même période, environ 100 000 logements ont été construits en zone inondable entre 1999 et 2006, soit une hausse de 7 % en sept ans.

L'Île-de-France illustre le paradoxe à elle seule. Depuis 2000, 103 000 logements y ont été construits en zone inondable, dont 93,3 % en collectif, d'après l'Institut Paris Région. On parle d'une région densément peuplée, traversée par la Seine et la Marne, qui a continué d'urbaniser ses zones à risque pendant que les cartes d'aléa se précisaient.

Comment c'est possible ? Parce que la zone bleue autorise, et que la pression foncière dans les métropoles est telle que tout terrain constructible finit par l'être. Le PPRI ne dit pas « non ». Il dit « oui, mais surélevé ». Et un logement surélevé reste un logement avec des habitants, un parking en sous-sol, des accès qui, eux, ne sont pas surélevés. C'est là que mon avis tranche : un PPRI qui se contente d'encadrer l'urbanisation nouvelle ne résout rien sur le stock déjà bâti, qui est colossal. Près de 11 millions de logements, soit 28 % du parc, se situent dans l'enveloppe approchée des inondations par débordement de cours d'eau, selon le SDES.

Un PPRI s'appuie sur des crues de référence historiques. Or le climat modifie le régime des précipitations. Le GIEC, dans son sixième rapport, établit une règle simple : l'intensité des précipitations extrêmes augmente d'environ +7 % par degré de réchauffement. Les pluies décennales deviennent 1,5 fois plus fréquentes à +1,5 °C, et 2,7 fois plus fréquentes à +4 °C.

Faut-il en conclure que toutes les cartes PPRI sont périmées ? Là, j'hésite, et je préfère le dire plutôt que de surjouer la certitude. Le SDES, dans ses chiffres clés 2023, pose une nuance importante : les projections du GIEC, comme les chroniques d'inondation des quarante dernières années, ne démontrent pas d'aggravation significative des risques d'inondation par débordement des cours d'eau en métropole. Autrement dit, l'intensification des pluies est documentée, mais sa traduction en crues plus violentes sur nos rivières n'est pas un fait acquis et tranché.

Ce qui est mieux étayé, ce sont les débits de crue à venir. Pour la crue de période de retour dix ans, les augmentations projetées à l'horizon 2050 dépassent 30 % dans le sud de la France et dans un large quart nord-est, dans le scénario pessimiste du SDES. Et côté assurance, France Assureurs projetait dès 2021 un coût du risque inondation de 50 milliards d'euros sur 2020-2050, soit une hausse de 81 % par rapport à la période précédente. Un PPRI calé sur les crues d'hier ne voit rien de tout ça.

Pour mesurer l'enjeu, il faut regarder la facture. Sur la période 1982-2024, les sinistres catastrophes naturelles ont représenté 53,7 milliards d'euros d'indemnisations, selon la Caisse centrale de réassurance et le SDES. Les inondations en constituent 51,5 %, soit environ 27,6 milliards d'euros. Pour la seule année 2024, le coût total des sinistres Cat-Nat atteint 1,7 milliard d'euros.

Un épisode récent donne l'échelle. Les inondations des Hauts-de-France de l'hiver 2023-2024 ont été estimées par la CCR à 640 millions d'euros pris en charge au titre du régime Cat-Nat. Un seul événement, sur un seul territoire, et déjà cette somme. Ce qui me frappe, en regardant ces chiffres, c'est l'écart avec les moyens de prévention : le Fonds Barnier, principal levier de financement de la prévention des risques naturels, dispose de plus de 200 millions d'euros par an, d'après le ministère de la Transition écologique. La réparation coûte structurellement bien plus cher que la prévention, et pourtant c'est la prévention qu'on rationne.

Ce déséquilibre vaut aussi pour les enjeux non résidentiels. Plus de 754 000 établissements professionnels se situent en zone inondable par débordement, et plus de 9 millions d'emplois sont menacés, selon le Cerema et le ministère. On y trouve même 554 sites industriels classés SEVESO partiellement ou totalement dans l'enveloppe inondable. Ces enjeux relèvent moins de l'interdiction de construire que de l'adaptation du bâti existant, là où le PPRI a justement peu de prise.

Non, et ce n'est pas une critique de l'outil pour ce qu'il fait. Le PPRI fait correctement une chose : encadrer l'urbanisation nouvelle. Il ne fait pas, ou peu, deux autres choses qui comptent autant. Il ne traite pas le stock de logements déjà exposés, et il ne se met pas à jour au rythme du climat.

D'autres dispositifs prennent le relais sur ces angles morts. Les programmes d'actions de prévention des inondations, les fameux PAPI, couvrent plus de 18 000 communes selon Georisques et financent des travaux concrets. Pour un particulier, le Fonds Barnier peut couvrir jusqu'à 80 % de travaux de réduction de vulnérabilité, dans la limite de 36 000 euros par bien. C'est cette logique d'adaptation du bâti existant, plus que le seul zonage, qui me semble être le vrai chantier. La gestion du recul et de la submersion sur les côtes relève d'ailleurs d'une autre famille d'outils, comme je l'ai abordé à propos des littoraux français menacés par la montée des eaux.

La pièce manquante reste la connaissance du risque par les habitants eux-mêmes. Tant que 64 % des personnes exposées l'ignorent, aucun zonage ne compensera l'absence de réflexe collectif. C'est aussi pour ça que l'adaptation des territoires se joue désormais à l'échelle locale, via les obligations d'adaptation portées par le PCAET et le décret TRACC, et plus largement dans le plan national d'adaptation au changement climatique. Le PPRI est une brique. Pas la maison.

• Ministère de la Transition écologique, Généralités risque inondation
• SDES, Les risques naturels en France, état des connaissances 2025
• Georisques, Les risques naturels en France, chiffres clés
• SDES, Exposition aux inondations par débordement
• Centre ressources adaptation, Inondations
• SDES, Impacts du changement climatique sur les risques naturels
• CCR, Inondations Hauts-de-France estimées à 640 M€
• Ministère, Financement de la prévention des risques naturels
• Cerema, Plan de prévention des risques naturels d'inondation (PPRI)
• Banque des Territoires, Logements construits en zones inondables
• Institut Paris Région, Populations et logements face aux crues en Île-de-France